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以案释法典型案例(一)最高法院案例 :拆迁补偿协议被民事诉讼裁定驳回后提起行政诉讼的,法院应当作为行政案件予以受理

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最高法院案例 :拆迁补偿协议被民事诉讼裁定驳回后提起行政诉讼的,法院应当作为行政案件予以受理

【裁判要点】

通常情况下,拆迁补偿协议不宜作为行政案件受理,起诉人之所以提起行政诉讼,系因之前人民法院作出的民事裁定在驳回其就征收补偿协议提起的民事诉讼的同时,告知其应提起行政诉讼。在此情况下,如果人民法院的行政审判再以其不属于行政诉讼受案范围应由民事诉讼加以处理为由予以驳回,将使当事人告诉无门,而且造成法院内部互相推诿的不良印象,既不利于争议解决,又有损于司法权威。就此类情况而言,适当的做法是,要么作为行政案件继续审理,要么就民事案件启动审判监督程序,将本案争议导入正确的处理程序。至于本案的处理,以下两个因素应着重考虑:一是按照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,自2015年5月1日新法实施之后,人民法院的行政审判就应具备与审理土地房屋征收补偿协议案件相应的履职能力。而拆迁补偿协议与作为其制度替代品的房屋征收补偿协议虽然形式有异,但内容相似、功能同一,行政审判对其引起的争议作出处理,并不存在法律和事实上的障碍。二是本案行政诉讼提起时,修改后的行政诉讼法已经实施。综上,在民事裁定已告知当事人提起行政诉讼,且人民法院已将本案作为行政案件立案的情况下,按照有利于实质解决争议和诉讼经济的原则,应以继续审理最为适宜。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申4300号

再审申请人(一审原告,二审被上诉人)杨俊生,1974年8月28日生,汉族,住山西省寿阳县福田路昌盛中区。

被申请人(一审被告,二审上诉人)山西省寿阳县人民政府。住所地:山西省寿阳县朝阳街51号行政大楼。

法定代表人史洁,县长。

被申请人(一审第三人、二审上诉人)杨栓成,男,1938年6月13日生,汉族,住山西省寿阳县东关安置小区3单元101室。

再审申请人杨俊生因诉被申请人山西省寿阳县人民政府(以下简称寿阳县政府)房屋拆迁补偿协议一案,不服山西省高级人民法院(2016)晋行终40号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查。

根据原审查明,杨俊生系杨栓成之子。杨俊生于1986年在寿阳县松塔镇××学校读书时,被严重烧伤以致残疾。1990年3月13日,寿阳县政府因杨俊生被烧伤后回乡谋生,故下发《关于松塔镇郭村杨俊生使用国有土地的批复》的文件划拨给杨俊生国有土地三分。同年3月16日杨俊生办理了寿城建字第9号建筑施工许可证后开始在划拨土地上修建二层楼房一幢。1995年寿阳县政府为该房屋颁发了房屋所有权证和国有土地使用证,权利人为杨俊生。1999年和2006年在该地基上又加盖了六间平房。2009年寿阳县政府对包括上述房屋的区域开始进行拆迁改造。同年7月9日,寿阳县政府与第三人杨栓成就拆除上述房屋签订了拆迁补偿协议。协议约定拆除房屋面积共计428.16平方米,补偿杨栓成东关街临街门店四间,东关安置小区住宅一套及现金960392.08元。同年7月11日,涉诉房屋被拆除,各项补偿也已全部兑付杨栓成。杨俊生不服该拆迁补偿协议,于2009年向晋中市中级人民法院提起行政诉讼,经晋中市中级人民法院一审和山西省高级人民法院二审行政裁定,以该协议属于民事争议为由,对杨俊生的起诉不予受理。随后杨俊生又向昔阳县人民法院提起民事诉讼,经过昔阳县人民法院一审和晋中市中级人民法院二审后,杨俊生不服判决结果,又向山西省高级人民法院申请再审,山西省高级人民法院裁定,由晋中市中级人民法院再审本案。晋中市中级人民法院再审后裁定发回昔阳县人民法院重审。2015年4月15日,昔阳县人民法院以该拆迁补偿协议属于行政诉讼受案范围为由,驳回杨俊生的起诉。杨俊生遂提起本案诉讼。

晋中市中级人民法院一审认为,本案中各方争议的主要焦点如下:1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定,保护公民、法人和其他组织的合法权益是本法的核心目的;解决行政争议是本法的基本目的。本案一审原告杨俊生主张因一审被告寿阳县政府的行为侵犯了其合法权益而提起诉讼,应属于行政诉讼受案范围。2.关于寿阳县政府的被诉行为是否合法。根据2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定,拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定,拆迁人可以自行拆迁,也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受拆迁委托。本案中,寿阳县政府拆迁安置领导组办公室作为寿阳县政府的具体承办部门并不符合当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》中关于拆迁人的规定,且寿阳县政府亦未在法定期限内提供证明拆迁补偿安置合法的相关证据和法律依据,其拆迁补偿安置行为违反法律规定。3.有关的事实。本案所涉及被拆迁房屋的房屋所有权证和国有土地使用证上权利人均为本案一审原告杨俊生,一审被告寿阳县政府在未有任何所涉及被拆迁房屋产权确权依据的情况下,与权利人以外的一审第三人杨栓成签订的房屋拆迁补偿协议没有法律依据。综合全案,结合有关法律法规的更新和本案的实际情况,一审被告寿阳县政府与一审第三人杨栓成签订的房屋拆迁补偿协议依法应予撤销,寿阳县政府应当采取一定的补救措施;但杨俊生请求确认寿阳县政府与杨栓成签订的房屋拆迁补偿协议无效并判令寿阳县政府对杨俊生被拆房屋进行补偿的主张,与法律规定的处理方式不完全一致,一审无法全部支持,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项、第四十九条、第七十条第一、二项之规定,判决撤销寿阳县政府与杨栓成于2009年7月9日签订的房屋拆迁补偿协议。

寿阳县政府不服一审判决,向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院二审认为,杨俊生要求撤销寿阳县政府与杨栓成签订的拆迁补偿协议的诉讼请求,已经山西高院2009年12月15日作出的(2009)晋行终字第129号生效行政裁定认定不属于人民法院行政诉讼受案范围。杨俊生以同一事实﹑同一理由再次提起行政诉讼,属于重复起诉。杨俊生的诉求应通过民事审判监督程序途径解决。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项,裁定撤销山西省晋中市中级人民法院(2015)晋中中法行初字第4号行政判决;驳回杨俊生的起诉。

杨俊生不服二审裁定,向本院申请再审称,(一)本案属于行政诉讼受案范围,且已经进入行政诉讼,人民法院应当受理。(二)涉案房屋所占土地系特批给申请人,其本人亦是房屋所有权证和国有土地使用证所载明的权利人,且一直对房屋占有使用,寿阳县政府与一审第三人签订拆迁补偿协议缺乏法律依据。(三)请求:1.依法撤销山西省高级人民法院(2016)晋行终40号行政裁定书;2.依法维持山西省晋中市中级人民法院(2015)晋中中法行初字第4号行政判决第一项,即判决撤销寿阳县政府与杨栓成于2009年7月9日签订的房屋拆迁补偿协议;3.依法判令被申请人寿阳县政府对申请人杨俊生被拆房屋予以补偿。(按原拆迁补偿费总额1883637.68元,安置补偿申请人东关街临街门店四间,东关安置小区楼房一套及现金960392.08元给予申请人被拆房屋拆迁安置补偿);4.请求最高人民法院提审本案。

经本院查明,再审申请人杨俊生曾于2009年提起行政诉讼,请求撤销涉案拆迁补偿协议并由寿阳县政府与其本人订立新的协议,山西高院于2009年12月15日作出(2009)晋行终字第129号生效行政裁定,认定该争议不属于人民法院行政诉讼受案范围,裁定对杨俊生的起诉不予受理。后杨俊生于2010年以寿阳县政府、杨栓成为被告就房屋拆迁合同纠纷提起民事诉讼,该案经过一审、二审,后被山西高院指令晋中市中级人民法院再审,晋中市中级人民法院发回山西省昔阳县人民法院重审,山西省昔阳县人民法院于2015年4月15日作出(2010)昔民初字第157-1号民事裁定,认为寿阳县政府在涉案房屋所有权存在争议的情况下,未经杨俊生同意即与其父杨栓成签订房屋拆迁补偿协议,其行政行为存在侵犯原告财产所有权的情形,属于行政诉讼法的受案范围,应通过行政诉讼渠道予以解决,裁定驳回杨俊生的起诉。杨俊生遂于2015年5月6日向山西省晋中市中级人民法院提起本案行政诉讼。

本院经审查认为,就当事人提出的再审申请,结合原审处理过程,目前需要重点审查三个焦点问题:一是被诉拆迁补偿协议是否属于行政诉讼受案范围的问题。二是当事人在民事诉讼裁定驳回后提起行政诉讼的,人民法院能否作为行政案件处理的问题。三是当事人提起的本案诉讼是否属于重复起诉的问题。

一、关于被诉拆迁补偿协议是否属于行政诉讼受案范围的问题

本案被诉拆迁补偿协议签订于2009年。按照当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》规定,此类协议属于作为平等民事主体的拆迁人与被拆迁人之间订立的民事合同。根据最高人民法院(2007)民立他字第54号复函提出的案件管辖统一标准,拆迁安置补偿协议争议应当通过民事诉讼途径予以解决。据此,本案争议本应通过民事诉讼加以解决,山西省昔阳县人民法院于2015年4月15日作出(2010)昔民初字第157-1号民事裁定(以下简称157-1号民事裁定),认为拆迁补偿协议属于行政诉讼受案范围,适用法律显有不当。

二、关于本案能否作为行政案件受理的问题

通常情况下,拆迁补偿协议不宜作为行政案件受理,但本案的情况有其特殊性。再审申请人杨俊生之所以提起行政诉讼,系因之前人民法院作出的民事裁定在驳回其就征收补偿协议提起的民事诉讼的同时,告知其应提起行政诉讼。在此情况下,如果人民法院的行政审判再以其不属于行政诉讼受案范围应由民事诉讼加以处理为由予以驳回,将使当事人告诉无门,而且造成法院内部互相推诿的不良印象,既不利于争议解决,又有损于司法权威。就此类情况而言,适当的做法是,要么作为行政案件继续审理,要么就民事案件启动审判监督程序,将本案争议导入正确的处理程序。至于本案的处理,以下两个因素应着重考虑:一是按照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,自2015年5月1日新法实施之后,人民法院的行政审判就应具备与审理土地房屋征收补偿协议案件相应的履职能力。而拆迁补偿协议与作为其制度替代品的房屋征收补偿协议虽然形式有异,但内容相似、功能同一,行政审判对其引起的争议作出处理,并不存在法律和事实上的障碍。二是本案行政诉讼提起时,修改后的行政诉讼法已经实施。综上,在民事裁定已告知当事人提起行政诉讼,且人民法院已将本案作为行政案件立案的情况下,按照有利于实质解决争议和诉讼经济的原则,应以继续审理最为适宜。本案一审法院对被诉拆迁补偿协议进行实体审理的做法应予肯定。二审法院裁定撤销一审判决并驳回起诉,则存在明显不当,应予纠正。

三、关于本案诉讼是否属于重复起诉的问题

虽然2009年再审申请人杨俊生曾就本案提起行政诉讼,且人民法院已经裁定不予受理,形式上看,本次提起的诉讼与其具有同一性,但考虑到以下两点不宜认定为重复起诉。一是2009年的行政诉讼中,法院裁定不予受理的理由是本案不属于行政诉讼受案范围,应由民事诉讼管辖。此后,杨俊生就本案提起了民事诉讼,生效裁定最终驳回杨俊生的起诉,理由是本案应属行政诉讼受案范围。至此,杨俊生的诉讼请求在生效的民事和行政裁判中均未能进入实体审理,造成这一局面的原因在于原审法院的民事审判和行政审判之间的观点冲突,杨俊生并无任何过错,自然不应因此承担丧失诉权的结果。二是2009年行政裁定的内容已经完全被后续民事裁定所否定,在此情况下,判断是否重复起诉应以后续民事裁定为基准,而不应以2009年行政裁定为基准。综上,当事人按照后续民事裁定的观点再次提起行政诉讼,并非对诉讼权利的滥用,其提起本次行政诉讼仍具有诉的利益。二审法院对于本案适用重复起诉的的规定错误。在民事裁定已经不予受理的情况下,原审法院以重复起诉为由再行驳回其起诉,违背了行政诉讼法的立法宗旨。

综上,杨俊生的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定,裁定如下:

本案指令山西省高级人民法院再审。

审判长  梁凤云

审判员  王海峰

审判员  仝 蕾

二〇一九年五月十日

书记员  徐 超

 

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